每月專欄
2021-08-05
李全順 : 2021-8月全球經濟趨勢追蹤與預測 -【美政府債務恐有違約風險、財政部長葉倫開啟緊急行動】
隨著7月的結束，豁免兩年的美國債務上限於當地時間8月1日再度生效，美國政府及國會再次回到了兩年前面臨決斷的時刻。由於美國國會未能在繼續開啟暫停債務上限或提高債務上限做出決斷，美國財政部已經於近日開始採取非常規措施，在有限空間內爭取時間來避免可能的債務違約風險。近年來，美國曾多次面臨債務違約風險，不過最終均涉險過關。在目前民主共和兩黨鬥爭白熱化的形勢下，疊加疫情對經濟支持政策的巨大需求，本次美國政府債務違約風險依然引發了對經濟的擔憂。
拜登政府及民主黨力推的基建法案及預算計畫也受債務上限重啟影響而存在變數。儘管民主黨目前是否會採取特別行動強行通過債務上限新法案還不得而知，但兩黨針對債務上限的博弈或將對兩項法案的順利過關產生影響。美國財政部再次啟動了『應急現金保護措施』(Emergency Cash-conservation Steps)以防止突破債務上限。為了避免在兩黨就債務議程達成一致前耗盡資金，財長葉倫於7月致信美國眾議院議長佩洛西。葉倫表示財政部自7月30日中午起暫停發行各州及地方政府系列債(SLGS)。SLGS是一種美國財政部發行的特殊的低息公債，面向州政府及地方政府發行，以使後者發行市政債的收入有暫時投資之地。
根據CBO美國國會預算辦公室定義，債務上限是美國財政部可以向公眾或其他聯邦機構發行的最大債務金額，這些資金將用於支撐社會保障、醫療福利、軍費等政府開支。不過，提高債務限額並不意味著允許新的支出，但實質上將授權財政部籌集資金來支付政府已經批准的開支。美國國會在1917年首次設立債務上限制度。根據美國國會研究服務處提供的資訊，美國自二戰以來已經修改債務上限98次。而自2013年以後美國國會不再選擇提高債務上限，轉而採取有限期暫停債務上限，允許財政部在期限內不受限制地發債。
依據2019年美國頒佈的《2019年兩黨預算法》，美國政府在為期兩年的暫停債務上限期間可以突破此前22兆美元上限，在此期間增加的借款額度將在暫停債務上限結束後疊加此前的22兆美元限額。CBO指出，截至今年6月30日，美國未償聯邦政府債務餘額約為28.5兆美元，其中公眾持有的債務約22.3兆美元，政府間債務約6.2兆美元。如果不能提高債務上限或再次暫停債務上限，那麼CBO報告指出，在財政部用盡非常規措施後，美國政府可能將在今年10月或11月面臨債務違約。
根據國會日程表，美國眾議院已於7月底休會，參議院將於8月9日開啟夏休，國會將在9月10日重新運營。因此，目前留給美國國會通過法案規避債務違約的時間已經非常有限。不過，據CBO預計，美國財政部在10月之前可以通過『特別措施』和美國財政部在FED的一般帳戶(TGA)餘額獲取資金約8290億美元。葉倫指出，由於多重因素影響，如美國政府收支不確定性加劇、新冠疫情壓力等，特別措施可能持續的時間存在極大不確定性，因此在國會結束夏休不久，財政部可能就將耗盡資金。葉倫舉例稱，僅在今年10月1日，由於包含國防部相關的退休及醫療保健投資等內容的大量強制性付款，財政部現金及非常規措施預計將減少1500億美元。此外，自新冠疫情暴發以來的數兆美元的聯邦救濟性支出也對財政部維持運轉造成了巨大壓力。
美國短期內通過提高債務上限的概率較低，但是美國財政部在兩黨達成協議之前，依然有銀彈可用以緩解財政債務違約危機，其中包括動用財政部一般帳戶餘額，消減相應的財政開支，在此期間也可採取特別措施包括暫緩政府基金的支付義務，通過特殊管道融資，進行相應的資金騰挪操作。民主共和兩黨關於財政支出和債務上限博弈要到11月才能得以解決，所以長期來看系統性談崩的風險概率極小。
在目前的預算壓力下，拜登政府力推的大基建計畫和其他相關舉措也存在不確定因素。近年來，債務上限日益成為兩黨博弈推進各自議程的重要籌碼。目前，美國國會兩黨正在三大問題上糾纏：債務上限相關決策、兩黨共同推出的1兆美元基礎設施建設計畫、民主黨的3.5兆美元預算計畫。民主黨的3.5兆美元預算計畫包括了拜登政府在民生、教育醫療和環境方面的支出，以及針對大型企業和高收入人群加稅的計畫。根據此前消息，民主黨計畫通過『預算和解』策略來推進其3.5兆美元預算計畫。基於這一策略，民主黨可以通過簡單多數的原則來規避共和黨在票數上的掣肘。此前共和黨在特朗普政府時期也曾採用該方法通過其預算計畫。
目前尚不清楚民主黨是否會在預算和解法案中增加債務上限相關議題，具體相關內容還有待觀察。相關分析指出，如果民主黨不通過和解法案強行通關債務上限相關議程，民主黨需要獲得至少10名共和黨參議員支援才能通過正常方式通過相關議程。另有分析指出，兩黨試圖在國會休假前完成兩黨基礎設施法案及預算決議。如果兩黨法案沒有通過，中間派民主黨人是否會繼續支援預算決議和和解法案將存在變數。失敗的兩黨基礎設施法案將意味著其中包含的資金需求將轉移到預算法案中，這將再次對預算法案造成壓力。由於留給兩黨時間不多，目前雙方的爭議太多，民主黨大概率將債務上限提高納入到預算調節一併考慮，但同時共和黨也不會以上限問題為籌碼去換取在基建問題的讓步。
事實上，這不是美國第一次面臨債務違約的風險。在此之前，美國已多次面臨債務上限風險。2011年兩黨因未能就債務上限達成一致，曾導致評級機構標普和穆迪下調美國主權信用評級，擾亂金融市場。財政部的緊急措施並非全新行動，這也不是立即引起恐慌的原因。 緊急措施的實行和兩黨就債務的博弈將削弱美國人對政府凝聚力和正常運作能力的信心。美國政府需要資金支付工作人員工資及寄送社保支票，這些資金對部分美國人是賴以為生的資金來源。同時如果美國政府因面臨債務違約風險而停止支付利息，這會對金融市場造成很大不安。
美國歷史上由於債務上限到期引發的危機基本屬於尾部風險，發生的概率極小。一旦爆發債務危機，將對市場造成顯著衝擊。1979年和2011年出現過2次由於債務上限到期引發的債務危機，全球金融市場均出現了劇烈波動。主要表現為股票市場大幅下跌，美元指數走弱，同時避險資產如債券、黃金等上漲明顯。美國短期通過『暫停/提高債務上限』的概率較低，因此美國財政部TGA帳戶餘額還會繼續下降，預計流動性環境在9-10月之前仍將維持寬鬆。在9月至10月之後，隨著達成協議預期的進一步明朗，TGA帳戶將會重新回升，美債利率下行壓力將會明顯緩解，同時伴隨美聯儲削減購債預期落地，美債利率可能出現反彈，流動性資產將會面臨價格調整。
然而，在悲觀情形下，美國兩黨持續博弈可能會導致債務上限調整的延遲，這會引發政府技術性違約，對市場造成顯著衝擊。尤其是目前美股處於相對較高的估值水準，一旦政府違約風險爆發將引發美股劇烈調整，拉升全球避險情緒，中國股市也可能會遭遇衝擊。如果債務違約風險爆發，股市將率先遭到衝擊。美股市場將大幅下跌，期間波動性也會大幅上升，全球避險情緒的蔓延也會帶動全球股市大幅下滑。除了股市之外，債市也將面臨風險，美國主權債務評級下調，市場上投資機構將積極拋售債券，債券價格下跌而相應的十年期國債利率相應將飆升，作為全球資產的定價之錨，全球資產估值都將面臨重挫。此外，債券票息率提升帶動價格下跌，債券市場也將面臨著拋售。
2021年美國經濟的主要復甦動力將來自於民間消費，就業市場和居民收入受衝擊程度優於預期新冠疫情造成美國失業率大幅上升，但全職工作的失業率上漲幅度有限，遠低於兼職工作失業率的上升幅度。這說明疫情對就業的影響更多是在品質較低的兼職工作，而非品質較高的全職工作。因此，此次疫情下，就業市場受到衝擊的程度要遠低於2008年金融危機時期。就業市場的穩定對疫情後的經濟復甦將起到基礎性作用，經濟重啟的速度也更快。
美國的民間消費將在儲蓄的推動下加速恢復，並將補償部分因疫情而減少的消費，進而有機會帶動美國經濟的全面復甦。美國的民間消費雖然已開始逐步復甦，但在個人消費支出方面並不均衡。食物消費比重在疫情後反彈明顯，同比增速已回升至8.3%，而服務消費仍保持負增長，但降幅已開始緩慢收窄。
FED在利率政策方面，三季度FOMC的會議紀要顯示，現有的資產購買計畫將維持至2022年，並在2022年下半年開始縮減購買規模。目前，FED仍處在按兵不動的狀態，靜待第二輪財政刺激方案落地。疫情後，FED實施了較大規模的貨幣寬鬆政策，這導致接下來的政策調整有限。關於加息的討論出現在今年6月的FOMC會議上，FOMC委員們將開始關心經濟復甦後可能出現的經濟過熱現象。而9月的會議將更新對2024年的經濟展望，這將直接反應出委員們對於加息幅度的預期。
(撰稿人: CSIA/ CFP/中國廣西財經學院會審學院資評系副教授 李全順)
