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2021-10-08
李全順 : 2021-10月全球經濟趨勢追蹤與預測 -【美國會表決通過臨時預算案避免政府關門】
美國國會參議院和眾議院當地時間9月30日先後表決通過一項臨時預算案，以避免政府因資金耗盡而關門。在參議院的表決中，該臨時預算案以65票贊成、35票反對的結果獲得通過。隨後，在眾議院的表決中，以254票贊成、175票反對的結果表決通過。美國總統拜登已於當晚簽署該臨時預算法案。
美國藥廠默沙東（Merck & Co）研發的一種藥品可以將感染嚴重新冠病毒風險最高的人群的死亡或住院概率降低一半，這是新冠病毒治療方法的重要突破。 如果獲得FDA授權，默沙東研究的這種藥品Molnupiravir將成為第一種針對新冠病毒的口服抗病毒藥物。迄今為止所做的病毒測序表明，Molnupiravir對所有冠狀病毒變種都有效，包括高度傳播的Delta病毒。默沙東公司及其合作夥伴Ridgeback Biotherapeutics表示，他們計畫儘快尋求該藥品的美國緊急使用授權EUA，並在全球範圍內進行監管應用。
據E公司，2021年10月1日，默沙東與Ridgeback宣佈Molnupiravir治療輕度至中度新冠肺炎患者的三期臨床中期資料，Molnupiravir治療組的住院或死亡率為7.3%（28/385），對照組的住院或死亡率為14.1%（53/377），Molnupiravir降低住院或死亡率50%，p值為0.0012。死亡率方面，治療組沒有死亡，對照組有8例死亡。
10月1日，美國商務部公告8月核心PCE物價指數月率為0.3%，前值為0.3%，預期為0.2%。8月核心PCE物價指數同比增加1.6%，預期增加1.4%，前值增加1.3%；美國8月個人支出環比增加1%，預期增加0.8%，前值增加1.9%。美國8月份PCE物價指數的增長，反映出商品和服務價格的增長。能源價格上漲24.9%，食品價格上漲2.8%。8月扣除食品和能源的PCE物價指數較去年同期上升3.6%。
美國8月份以現價計算的個人消費支出增加1305億美元，反映貨品支出增加660億美元，服務支出增加646億美元。在貨品方面，食品、飲料及其他非耐用品支出增加，汽車和零部件支出減少。在服務業方面，增長很普遍，主要是個人護理、服裝、住房和公用事業及保健。這些數字在很大程度上與預期共識一致，但收入卻出人意料地疲軟。對FED來說好消息是，通膨率沒有意外大幅上升。
美國民主黨眾議院議長佩洛西推遲了原定於當地時間9月30日就一項價值1兆美元的兩黨基礎設施建設法案進行的投票。推遲投票的原因在於溫和派和進步派的民主黨議員未能就拜登總統的經濟議程的其餘部分達成一致後，其中包括總額高達3.5 兆美元的稅收和支出計畫以及1.2兆美元的基建法案。 此舉為拜登和民主黨人提供了更多的時間來收集選票，為其議程的關鍵部分爭取支援。該投票或將在十月上旬重新開啟。
溫和派希望先通過基礎設施法案，然後再大幅削減拜登的支出計畫，這樣可降低成本。進步派人士希望拜登承諾的3.5兆美元用於新的和擴大的社會專案和其他舉措，在眾議院和參議院通過規模更大的3.5 兆美元支出計畫之前，不會投票支持基礎設施法案。民主黨擔心，如果無法通過這些基建法案，他們恐將遭受政治上的反彈。特別是在11月的維吉尼亞州州長選舉和明年的中期選舉中，兩黨都將爭奪參眾兩院的控制權。數十名激進派民主黨人威脅稱，除非民主黨溫和派曼欽與和亞利桑那州基爾斯滕西內馬(Kyrsten Sinema)保證3.5兆美元的預算規模不被削減，否則他們將不會支持基建法案。
拜登希望該臨時預算案的通過表明兩黨可以合作，同時也給出兩黨時間商議新財政年度聯邦預算案。當天通過的臨時預算案包括撥款供政府正常運轉至12月3日，而不會在9月30日午夜本財政年度結束時因資金耗盡關門。此前，國會民主黨人試圖通過附加暫停政府債務上限條款的預算案，遭到共和黨人反對。該版本預算案在眾議院表決通過，但在參議院未獲通過。對於提高或暫停政府債務上限一事，美國財政部長葉倫近來多次敦促國會兩黨儘快採取行動。財長葉倫9月28日出席國會聽證會時表示，財政部目前正在採取的非常規措施預計在10月18日耗盡，屆時政府將面臨債務違約。
美國財長葉倫還警告說，如果政府債務違約，美國信用將受到損害，國家將面臨金融危機和經濟衰退。同時，借貸利率也將上升，美國政府和民眾都將面臨更高債務利息、更大還款壓力。美國歷史上尚未出現政府債務違約，但在2011年，因國會共和黨人拒絕提高債務上限曾導致美國主權信用評級被降級，從而引發金融市場動盪。
由於美國國會未能在繼續開啟暫停債務上限或提高債務上限做出決斷，美國財政部已經於近日開始採取非常規措施，在有限空間內爭取時間來避免可能的債務違約風險。近年來，美國曾多次面臨債務違約風險，不過最終均涉險過關。在目前民主共和兩黨鬥爭白熱化的形勢下，疊加疫情對經濟支持政策的巨大需求，本次美國政府債務違約風險依然引發了對經濟的擔憂。
拜登政府及民主黨力推的基建法案及預算計畫也受債務上限重啟影響而存在變數。儘管民主黨目前是否會採取特別行動強行通過債務上限新法案還不得而知，但兩黨針對債務上限的博弈或將對兩項法案的順利過關產生影響。美國財政部再次啟動了『應急現金保護措施』以防止突破債務上限。為了避免在兩黨就債務議程達成一致前耗盡資金。葉倫表示財政部自7月30日中午起暫停發行各州及地方政府系列債。地方政府系列債是一種美國財政部發行的特殊的低息公債，面向州政府及地方政府發行，以使後者發行市政債的收入有暫時投資之地。
根據CBO美國國會預算辦公室定義，債務上限是美國財政部可以向公眾或其他聯邦機構發行的最大債務金額，這些資金將用於支撐社會保障、醫療福利、軍費等政府開支。不過，提高債務限額並不意味著允許新的支出，但實質上將授權財政部籌集資金來支付政府已經批准的開支。美國國會在1917年首次設立債務上限制度。根據美國國會研究服務處提供的資訊，美國自二戰以來已經修改債務上限98次。而自2013年以後美國國會不再選擇提高債務上限，轉而採取有限期暫停債務上限，允許財政部在期限內不受限制地發債。
依據2019年美國頒佈的《2019年兩黨預算法》，美國政府在為期兩年的暫停債務上限期間可以突破此前22兆美元上限，在此期間增加的借款額度將在暫停債務上限結束後疊加此前的22兆美元限額。CBO指出，截至今年6月30日，美國未償聯邦政府債務餘額約為28.5兆美元，其中公眾持有的債務約22.3兆美元，政府間債務約6.2兆美元。如果不能提高債務上限或再次暫停債務上限，那麼CBO報告指出，在財政部用盡非常規措施後，美國政府可能將在今年10月或11月面臨債務違約。
根據國會日程表，美國眾議院已於7月底休會，參議院將於8月9日開啟夏休，國會將在9月10日重新運營。因此，目前留給美國國會通過法案規避債務違約的時間已經非常有限。不過，據CBO預計，美國財政部在10月之前可以通過『特別措施』和美國財政部在FED的一般帳戶(TGA)餘額獲取資金約8290億美元。葉倫指出，由於多重因素影響，如美國政府收支不確定性加劇、新冠疫情壓力等，特別措施可能持續的時間存在極大不確定性，因此在國會結束夏休不久，財政部可能就將耗盡資金。葉倫舉例稱，僅在今年10月1日，由於包含國防部相關的退休及醫療保健投資等內容的大量強制性付款，財政部現金及非常規措施預計將減少1500億美元。此外，自新冠疫情暴發以來的數兆美元的聯邦救濟性支出也對財政部維持運轉造成了巨大壓力。
美國短期內通過提高債務上限的概率較低，但是美國財政部在兩黨達成協議之前，依然有銀彈可用以緩解財政債務違約危機，其中包括動用財政部一般帳戶餘額，消減相應的財政開支，在此期間也可採取特別措施包括暫緩政府基金的支付義務，通過特殊管道融資，進行相應的資金騰挪操作。民主共和兩黨關於財政支出和債務上限博弈要到11月才能得以解決，所以長期來看系統性談崩的風險概率極小。
目前，美國國會兩黨正在三大問題上糾纏：債務上限相關決策、兩黨共同推出的1兆美元基礎設施建設計畫、民主黨的3.5兆美元預算計畫。民主黨的3.5兆美元預算計畫包括了拜登政府在民生、教育醫療和環境方面的支出，以及針對大型企業和高收入人群加稅的計畫。根據此前消息，民主黨計畫通過『預算和解』策略來推進其3.5兆美元預算計畫。基於這一策略，民主黨可以通過簡單多數的原則來規避共和黨在票數上的掣肘。此前共和黨在特朗普政府時期也曾採用該方法通過其預算計畫。
目前尚不清楚民主黨是否會在預算和解法案中增加債務上限相關議題，具體相關內容還有待觀察。相關分析指出，如果民主黨不通過和解法案強行通關債務上限相關議程，民主黨需要獲得至少10名共和黨參議員支援才能通過正常方式通過相關議程。另有分析指出，兩黨試圖在國會休假前完成兩黨基礎設施法案及預算決議。如果兩黨法案沒有通過，中間派民主黨人是否會繼續支援預算決議和和解法案將存在變數。失敗的兩黨基礎設施法案將意味著其中包含的資金需求將轉移到預算法案中，這將再次對預算法案造成壓力。由於留給兩黨時間不多，目前雙方的爭議太多，民主黨大概率將債務上限提高納入到預算調節一併考慮，但同時共和黨也不會以上限問題為籌碼去換取在基建問題的讓步。
美國歷史上由於債務上限到期引發的危機基本屬於尾部風險，發生的概率極小。一旦爆發債務危機，將對市場造成顯著衝擊。1979年和2011年出現過2次由於債務上限到期引發的債務危機，全球金融市場均出現了劇烈波動。美國短期通過『暫停/提高債務上限』的概率較低，因此美國財政部TGA帳戶餘額還會繼續下降，預計流動性環境在10-11月之前仍將維持寬鬆。在10月至11月之後，隨著達成協議預期的進一步明朗，TGA帳戶將會重新回升，美債利率下行壓力將會明顯緩解，同時伴隨美聯儲削減購債預期落地，美債利率可能出現反彈，流動性資產將會面臨價格調整。
然而，在悲觀情形下，一旦政府違約風險爆發將引發美股劇烈調整，拉升全球避險情緒，如果債務違約風險爆發，股市將率先遭到衝擊。美股市場將大幅下跌，期間波動性也會大幅上升，全球避險情緒的蔓延也會帶動全球股市大幅下滑。除了股市之外，債市也將面臨風險，美國主權債務評級下調，市場上投資機構將積極拋售債券，債券價格下跌而相應的十年期國債利率相應將飆升，作為全球資產的定價之錨，全球資產估值都將面臨重挫。此外，債券票息率提升帶動價格下跌，債券市場也將面臨著拋售。
美國的民間消費將在儲蓄的推動下加速恢復，並將補償部分因疫情而減少的消費，進而有機會帶動美國經濟的全面復甦。美國的民間消費雖然已開始逐步復甦，但在個人消費支出方面並不均衡。食物消費比重在疫情後反彈明顯，同比增速已回升至8.3%，而服務消費仍保持負增長，但降幅已開始緩慢收窄。
(撰稿人: CSIA/ CFP/中國廣西財經學院會審學院資評系副教授 李全順)
